VIII. Europa con problemas camino a Egipto 2022

Olas de calor extremo en todo el planeta © 2021 by Berliner Morgenpost

Europa sigue dividida sobre la implementación de los objetivos en la lucha contra el cambio climático y si bien ha dado algún paso adelante, no ha demorado mucho en ir dos atrás mientras se enrumba a la próxima conferencia de Sharm al-Sheikh (Egipto) a finales de 2022.

Las negociaciones sobre el clima en Glasgow fueron sorprendentemente productivas. Con las decisiones del "Pacto Climático de Glasgow", la Unión Europea y sus Estados miembros se enfrentan ahora a otras tareas. Hasta la próxima Conferencia de las Partes que se celebrará en Egipto a finales de 2022 (COP27), el objetivo de limitar el aumento de la temperatura a 1,5 grados a largo plazo debe ser objeto de una mayor atención y se deben exigir compromisos y medidas a los principales países contaminantes.

Sin embargo, los resultados de las negociaciones de Glasgow no son percibidos como un éxito por todos los países y muchos actores de la sociedad civil siguen siendo escépticos. Esto se debe, entre otras cosas, a la impresión de que los Estados signatarios más poderosos pueden cambiar en el último momento un consenso ya alcanzado, como consiguieron hacer China e India con la formulación sobre la generación de energía a partir del carbón, mientras que a los Estados más pequeños se les negaron tales intervenciones, 

observan con acierto la Dra. Susanne Dröge, investigadora principal del Grupo de Investigación sobre Cuestiones Mundiales, y el Dr. Oliver Geden, investigador principal del Grupo de Investigación UE/Europa y autor principal del 6º Informe de Evaluación del IPCC., de la Fundación Economía y Política (Stiftung Wirtschaft und Politik, SWP), centro de reflexión que asesora al gobierno y al parlamento federal de Alemania.

Por otra parte, la financiación de la política climática aún no está asegurada de forma que genere más confianza por parte de los países en desarrollo. Para acelerar la cooperación climática a nivel internacional, la presidencia alemana del G7 en 2022 (castillo de Elmau, en los Alpes bávaros) será especialmente importante. En este contexto, el gobierno alemán también debe tener en cuenta a los países del G20 e impulsar la adopción del paquete Fit for 55 en la Unión Europea, afirman señalan Dröge y Geden.

En la 26ª Conferencia de las Partes (COP26) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), celebrada en Glasgow, volvió a quedar claro que la aplicación del Acuerdo de París sobre el Clima adoptado en 2015 no es un proceso autosuficiente. En cambio, la política climática internacional depende del compromiso continuo de los actores gubernamentales y no gubernamentales para que, además del cumplimiento de las obligaciones principalmente de procedimiento, se establezcan otros impulsos.

En Glasgow, la atención se centró una vez más en la falta de ambición en la protección del clima y en las principales causas del continuo aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero. En una declaración conjunta (Pacto Climático de Glasgow), se nombraron explícitamente por primera vez en un documento final los principales motores del cambio climático, a saber, el consumo de carbón en el sector energético y la subvención de los combustibles fósiles. En fin, precisamente lo que la joven activista Greta Thunberg viene criticando desde hace largo tiempo como un puro bla bla bla.

Posición inicial difícil

Las condiciones para el éxito de la COP26 eran extremadamente desfavorables. Debido a la pandemia de coronavirus, la conferencia tuvo que ser pospuesta un año, y la COP25 de Madrid en 2019 apenas ha producido avances en temas críticos, en particular ningún acuerdo sobre los últimos puntos abiertos del "Libro de Reglas de París". Contiene requisitos concretos de aplicación para las Partes del Acuerdo de París. Estados Unidos había abandonado el proceso internacional en 2017 y no volvió a la mesa de negociaciones hasta principios de 2021 (véase la actualización del SWP 13/2021). 

Además, las críticas a las reuniones en el ámbito de la ONU fueron cada vez más fuertes, especialmente por parte de la sociedad civil: se acusó a las conferencias sobre el clima de ofrecer muy pocos resultados concretos y de limitarse a hablar en lugar de actuar. (Susanne Dröge y Oliver Geden)

Por lo tanto, las exigencias de los anfitriones británicos de la COP fueron moderadas hasta poco antes del inicio de las negociaciones, aunque los preparativos de 2021 habían avanzado bastante en general. Esto se debe a que la nueva administración estadounidense, tras reincorporarse al Acuerdo de París, ha dado inmediatamente más peso al proceso internacional y ha ejercido una influencia diplomática sobre importantes Estados. El G7 y el G20, presididos por el Reino Unido e Italia, respectivamente, también habían establecido importantes hitos para el éxito de la COP26, como el fin de la financiación internacional del carbón.

No tuvo tanto éxito el esfuerzo por conseguir que los gobiernos actualizaran las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (CDN) acordadas en el Acuerdo Climático de París a tiempo para aumentar los objetivos de 2030. Se ha acordado una actualización con una periodicidad quinquenal, que debería haberse realizado en 2020. También faltan planes nacionales a largo plazo por adelantado, y los gobiernos suelen comunicar los años objetivo para lograr la "neutralidad" de las emisiones.

Mantener vivo el 1,5°C

Los resultados de la conferencia de Glasgow pueden dividirse en dos categorías: Por un lado, están los resultados de los flujos de trabajo oficiales de la CMNUCC y una declaración final a la que accedieron las 197 Partes. En segundo lugar, se anunciaron varias iniciativas que no forman parte de la agenda oficial de negociación de la CMNUCC pero que cuentan con el apoyo de países individuales y grupos de países.

La declaración final de Glasgow contiene la decisión de centrar la política climática internacional aún más en la marca de 1,5 grados. El Acuerdo de París de 2015 se centra en limitar el aumento de la temperatura "muy por debajo de los 2 °C" y solo postula que "se harán esfuerzos para limitar el aumento de la temperatura a 1,5 °C por encima de los niveles preindustriales". Con la publicación del Informe Especial sobre los 1,5 grados del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) en 2018, el enfoque ha cambiado, entre otras cosas debido a un cambio en la percepción del riesgo, acotan los investigadores de la Fundacion Economía y Política.

La cantidad de emisiones de CO2 compatible con 1,5 grados (presupuesto de carbono restante) será de sólo 320-420 gigatoneladas a finales de 2021, a partir de las actuales emisiones mundiales anuales de poco más de 40 gigatoneladas. 

En este contexto, el mantra de la Presidencia británica de la COP de que los 1,5 grados deben "mantenerse al alcance" puede entenderse más bien como una admisión de que ya no puede evitarse un rebasamiento, al menos temporal, de este umbral de temperatura a partir de mediados de la década de 2030, 

apuntan los expertos de este gabinete estratégico que asesora al gobierno y al parlamento federal de Alemania, quienes agregan que

Para que la temperatura vuelva a descender hasta el valor deseado, habría que eliminar de la atmósfera a partir de mediados de siglo más CO2 del que se seguirá emitiendo entonces (emisiones netas negativas). Este hecho también se formula en consecuencia en el "Resumen para responsables de políticas" del último informe del IPCC de agosto de 2021, pero aún no se ha comunicado claramente en el seno de la CMNUCC.

Un éxito clave de la COP26 fue que finalmente se negoció el Reglamento de París. Hasta el final, las normas para el comercio internacional de certificados de emisión (artículo 6) fueron el principal punto de fricción. También se crearon unos plazos comunes para el proceso de NDC. Los años y períodos objetivo son ahora los mismos para todas las Partes, de modo que las actualizaciones periódicas y los efectos de las emisiones de los proyectos nacionales de protección del clima son más fáciles de determinar. Esto aumenta la transparencia de la política climática internacional y permite hacer estimaciones más precisas sobre la trayectoria de las emisiones mundiales que cabe esperar a medio plazo.

Sin éxito

Los cálculos sobre el calentamiento global a finales de siglo que ahora dominan la comunicación pública -los estudios presentados durante la COP26 muestran un rango de 1,8 a 2,7 °C- son problemáticos en tres aspectos. En primer lugar, asumen en su mayor parte que los anuncios realizados por los gobiernos se mantendrán. En segundo lugar, extrapolan las trayectorias de las emisiones nacionales hasta finales de siglo, aunque la mayoría de los gobiernos han formulado sus objetivos sólo para 2030 y, a veces, para mediados de siglo.

Y además, si se comparan los cálculos respectivos de los últimos años, da la impresión de que la política climática está avanzando de forma espectacular. Pero este efecto se debe esencialmente a los anuncios más ambiciosos, en parte también a una ampliación del presupuesto mundial de CO2 restante en los últimos informes del IPCC. Las emisiones anuales, en cualquier caso, han seguido aumentando desde que se acordó el Acuerdo Climático de París, aunque a un ritmo más lento. En 2021 estarán casi de vuelta a los niveles anteriores a Corona.

Por esta razón, el aumento de la ambición a corto y medio plazo está ocupando el centro de las negociaciones de la CMNUCC. Mucho antes de Glasgow, se invitó a las Partes a presentar NDC más ambiciosas. La UE cumplió en diciembre de 2020, cuando endureció su objetivo de reducción para 2030 del 40% al 55% (año base 1990). Otros miembros del G20, como Estados Unidos, Turquía y Sudáfrica, no siguieron su ejemplo hasta 2021. China e India lo dejaron en anuncios verbales y algunos países solo entregaron sus antiguas cifras.

En este contexto, los firmantes del Pacto Climático de Glasgow piden objetivos nacionales más ambiciosos para 2030 en 2022. Esto hace que la responsabilidad recaiga en los países que aún no han presentado una actualización. Sin embargo, queda por ver si los principales emisores, como Rusia, China, India y Brasil, seguirán realmente el llamamiento no vinculante. Los gobiernos de Australia y Nueva Zelanda anunciaron directamente después de la COP26 que no quieren aumentar sus objetivos para 2030.

En el caso de la UE, la Comisión ya ha dejado claro que no presentará una nueva NDC con mayor ambición en 2022. El acuerdo de coalición del nuevo gobierno alemán presentado después de Glasgow tampoco va más allá del objetivo de protección del clima existente para 2030. Dentro de la UE, la opinión predominante es que la prioridad debe ser aplicar realmente sus propios anuncios. (Dröge y Geden)

Otras iniciativas de la COP26 sobre protección del clima

El anfitrión, Gran Bretaña, había anunciado cuatro proyectos adicionales y ya estaba buscando apoyos para los mismos en el período de dos semanas previo a la COP. Se trata de la eliminación del carbón, el fin del motor de combustión, las ayudas financieras y la reforestación ("carbón, coches, dinero y árboles").

Hay varios anuncios e iniciativas sobre el tema del carbón que ya se han puesto en marcha: ya sea el objetivo del G7 y el G20 de acabar con la financiación del carbón en terceros países, la apuesta por el carbón "limpio" (es decir, con captura de CO2 y posterior uso o almacenamiento subterráneo) o el apoyo financiero a los países para una eliminación del carbón socialmente aceptable, como en la asociación para la transición energética acordada con Sudáfrica. Un grupo de donantes -Alemania, Francia, la UE y Estados Unidos- se reunió y negoció con el gobierno sudafricano un programa de 8.500 millones de dólares. El "acuerdo con Sudáfrica" forma parte de una cartera de acuerdos de financiación de la eliminación del carbón que también se han celebrado con países asiáticos, y que se está completando con nuevos donantes.

Iniciativa de Costa Rica y Dinamarca

Otra iniciativa es la Alianza Más allá del Petróleo y el Gas (BOGA), lanzada por Dinamarca y Costa Rica, en la que se han reunido varios estados, estados federales y regiones. El objetivo es lograr la independencia económica del petróleo y el gas evitando las dificultades sociales (transición justa).

La reducción de las emisiones de metano también fue el centro de los esfuerzos en el período previo a la COP26. El Presidente de EE.UU., Joe Biden, y la Presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, lanzaron la iniciativa "Global Methane Pledge", cuyo objetivo es reducir las emisiones de metano en un 30% entre 2020 y 2030 y medirlas con la tecnología más avanzada. Hasta ahora, 105 países participan en el pacto. Junto con China, Estados Unidos presentó una declaración conjunta en la que la reducción del metano es también un objetivo importante.

La lista de nuevas cooperaciones para reducir las emisiones de combustibles fósiles nunca ha sido tan amplia. Sin embargo, el catálogo deja claro que los países asociados y los temas se solapan con mayor frecuencia. Además, existen iniciativas similares desde hace más tiempo, por lo que parece necesario que los actores implicados aclaren sistemáticamente la interacción de los distintos proyectos de transición energética, financiación y tecnología. También queda abierto si las nuevas iniciativas anunciadas pretenden apoyar a los países participantes en la consecución de sus objetivos NDC o permitirles aumentar sus ambiciones anteriores.

Entre la COP26 y la COP27

Los resultados de las negociaciones de Glasgow no son percibidos como un éxito por todos los países y muchos actores de la sociedad civil siguen siendo escépticos. Esto se debe, entre otras cosas, a la impresión de que los Estados signatarios más poderosos pueden cambiar en el último momento un consenso ya alcanzado, como consiguieron hacer China e India con la formulación sobre la generación de energía a partir del carbón, mientras que a los Estados más pequeños se les negaron tales intervenciones. (Dröge y Geden)

Los numerosos países vulnerables también siguen insatisfechos con el progreso de las negociaciones sobre las medidas de adaptación al cambio climático y critican la falta de compromisos financieros. Exigen que la adaptación al clima se reconozca como un reto global y no solo nacional o regional.

Los países más pobres lograron que los países industrializados aumentaran la financiación para la adaptación al clima para el período 2019-2025 en Glasgow. Los países donantes se comprometieron a duplicar estos fondos. Con ello se pretende corregir un desequilibrio, ya que hasta ahora la financiación del clima se ha utilizado predominantemente para reducir las emisiones. También se duplicaron los fondos para el relativamente pequeño Fondo de Adaptación, y los ingresos del comercio internacional de emisiones serán sometidos a una tasa en el futuro para financiar las medidas de adaptación. En total, sin embargo, estos acuerdos no se acercan al anuncio de los países industrializados, formulado por primera vez en la COP15 de Copenhague, de aportar 100.000 millones de dólares anuales procedentes de fuentes públicas y privadas para apoyar a los países en desarrollo.

En cuanto a la cuestión de las pérdidas y daños causados por el cambio climático, los países vulnerables también siguen insatisfechos con el bajo nivel de compromiso de los países ricos. Hace tiempo que se reclama en las negociaciones la responsabilidad y la obligación de compensar las consecuencias del cambio climático. Sin embargo, estas propuestas han fracasado en repetidas ocasiones debido al veto del gobierno estadounidense, que teme las elevadas demandas financieras (véase el estudio 5/2020 de SWP). La Primera Ministra escocesa, Nicola Sturgeon, rompió un tabú en este sentido: su gobierno aporta un millón de libras esterlinas para las pérdidas y daños causados por el cambio climático. Por lo tanto, si se quiere cerrar la brecha de confianza que se ha abierto en este tema, la negociación de nuevos compromisos financieros debe ser un elemento central de los preparativos de la COP27 en Sharm al-Sheikh.

Europa sigue siendo un reto

Mientras el Reino Unido acompaña el traspaso de la presidencia de la COP a El Cairo/ Sharm al-Sheikh, la UE se esforzará por lograr una rápida aplicación legislativa del paquete "Fit for 55" en 2022, que comprende mucho más que una docena de proyectos. Con este programa de medidas, puede demostrar a nivel internacional cómo puede organizarse el cumplimiento de los objetivos de la política climática en términos concretos, y al mismo tiempo presionar a los Estados que se están quedando atrás, tanto en la aplicación como en las ambiciones de las NDC.

Por otro lado, no se aumentarán los objetivos climáticos de la UE como contribución a la actualización de 2022, que se decidió en la conferencia de Glasgow. La UE ya ha agotado sus opciones en términos de ambición previa, reforzando así su papel pionero en el cumplimiento de las normas internacionales en los últimos años. Ahora tendrá que demostrar que es capaz de repartir la carga de la aplicación del objetivo de reducción del 55% de forma equitativa entre los Estados miembros y entre los sectores económicos, una empresa cuyo potencial de conflicto ha vuelto a aumentar a la vista de las recientes e importantes subidas de los precios de la energía.

Aunque la UE y los gobiernos de los Estados miembros señalen que han orientado sus propios planes de protección del clima hacia el objetivo de 1,5 grados, deben seguir presentando sus propias propuestas a la hora de hacer frente al esperado rebasamiento global. Este compromiso podría contribuir a que los demás grandes emisores se comprometan a mejorar sus NDC. La estrategia de la UE para restablecer los ciclos sostenibles del carbono, presentada por la Comisión en diciembre de 2021, establece por primera vez en términos concretos cómo la UE podría promover y regular los métodos para volver a eliminar el CO2 de la atmósfera.

Más en serio

Este debate, que se está iniciando en las instituciones de la UE, muestra que la visión de lograr emisiones netas negativas a largo plazo, tal y como se establece en la legislación sobre el cambio climático de la UE y de algunos de sus Estados miembros (por ejemplo, Finlandia, Suecia y Alemania), se está tomando cada vez más en serio. Dado que, según el IPCC, el umbral global de 1,5 grados probablemente ya no se podrá evitar en la próxima década, la tan cacareada "senda" de 1,5 grados debe entenderse como que la política climática europea pretende contribuir a que el mundo vuelva a alcanzar el umbral de 1,5 grados desde arriba a largo plazo. Esto solo será posible si se consiguen emisiones netas negativas de CO2 a escala mundial, con la UE y sus Estados miembros como pioneros evidentes (véase el estudio 10/2020 del SWP).

La Comisión quiere crear nuevos incentivos a medio plazo con la "Global Gateway Strategy", una iniciativa de asociación basada en las decisiones del G7 de 2021, que consiste en promover proyectos climáticos y energéticos en el extranjero con apoyo financiero, entre otras cosas. Las instituciones de la UE y los Estados miembros quieren movilizar hasta 300.000 millones de euros de aquí a 2027 para inversiones en infraestructuras en el ámbito mencionado y en otros campos políticos (incluidos el digital, la educación y la sanidad).

Por otro lado, con vistas a los Estados vacilantes, probablemente habrá que apretar más el paso internacional. Ya en 2021 se ejerció mucha presión sobre China, India y Rusia en el marco del G7 y el G20. Sin embargo, la caja de herramientas de la UE es limitada. Las conversaciones con importantes socios comerciales sobre el Mecanismo de Ajuste de los Límites de Carbono (CBAM; véase el estudio 9/2021 del SWP) podrían servir de palanca; se supone que el CBAM impondrá un impuesto sobre las emisiones de CO2 a los productos extranjeros de importantes sectores de la UE a partir de 2026, tras una fase introductoria, y los encarecerá. Además, será difícil reunir nuevos elementos de influencia o presión para ayudar a Egipto a prepararse para la COP27.

El dinero

La financiación del clima sigue siendo crucial para la productividad de la cooperación internacional. Esto debería complementarse con programas de inversión específicos para la descarbonización, para los que el "acuerdo de Sudáfrica" ofrece un buen modelo. Para ello, también tendrían que sumarse los Estados Unidos, que hasta ahora solo han hecho promesas en la escena internacional, pero no han tomado ninguna decisión nacional para aumentar la ayuda financiera.

El compromiso individual de los Jefes de Estado y de Gobierno europeos también será importante en 2022. Las expectativas de la presidencia francesa del Consejo en el primer semestre de 2022 son altas en este sentido. Sin embargo, se verán frenadas por la perspectiva de las elecciones presidenciales francesas de abril. La campaña electoral va a restringir mucho el margen de maniobra del actual presidente Emmanuel Macron para actuar al servicio de los proyectos políticos europeos.

En la segunda mitad del año, cuando se intensifiquen los preparativos para la COP27, la República Checa, un Estado miembro de la UE comparativamente pequeño, ocupará la presidencia, lo que limitará las capacidades para abordar importantes proyectos internacionales de la UE.

El Servicio Europeo de Acción Exterior también ha carecido durante años de personal suficiente para impulsar la agenda política climática de la UE a nivel internacional. Las COP anuales plantean cada vez más exigencias a los actores de la política climática europea. Desde hace largo tiempo, la diplomacia climática internacional se ha enfrentado al reto de tener que dar forma a estos procesos de forma continuada para conseguir avances sustanciales en el sistema de la ONU.

El gobierno alemán de coalición semáforo

Por lo tanto, será aún más importante que el nuevo gobierno alemán determine cómo puede ayudar a dar forma a la cooperación climática mundial, también con vistas al papel más fuerte que debe desempeñar el Ministerio Federal de Asuntos Exteriores en este sentido (cuya titular es la política del partido Verde Annalena Baerbock).

En 2022, Alemania ocupará también la presidencia del G7 y podrá profundizar en este "club del clima" y utilizarlo para la cooperación internacional.

G7 y G20

Todos los países del G7 están actualmente comprometidos con la política climática, incluido EE.UU., que avanzará en su diplomacia climática en 2022. Los países del G7 deberían ejercer aún más influencia que antes sobre los países del G20, que se muestran dubitativos en materia de política climática y que serán liderados por Indonesia en 2022. Yakarta necesitará apoyo en sus esfuerzos por incluir a los importantes miembros del G20, China e India.

Las alianzas individuales de protección del clima y los proyectos sectoriales concretos de la COP26 pueden hacer avanzar los esfuerzos de ambición en el círculo del G20. Al mismo tiempo, el gobierno indonesio dejará claro su compromiso con las preocupaciones de los países en desarrollo. Esto significa que los temas más urgentes para el proceso de la ONU, como la adaptación al clima, las pérdidas y los daños y la financiación del clima, también estarán en la agenda del G20.