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Cambio climático

XXXIII Eliminar el dióxido de carbono, parte del "Green Deal" europeo

Juan Carlos Tellechea
lunes, 4 de julio de 2022
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La aplicación de los nuevos objetivos de emisiones netas para 2030 y 2050 en el marco del Pacto Verde Europeo está haciendo que la eliminación deliberada de CO2 de la atmósfera pase a ocupar un lugar destacado en las agendas de los responsables políticos. En su último informe, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) también reiteró recientemente que los objetivos de emisiones netas no pueden alcanzarse sin el despliegue de métodos de eliminación de dióxido de carbono (RDC).

El debate político en la Unión Europea (UE) sobre la RCD ha cambiado rápidamente en los últimos años, y casi todos los actores políticos piden ahora un nuevo marco normativo para que la RDC se convierta en un elemento integral de la política climática de la UE. Sin embargo, se están gestando conflictos fundamentales sobre la cuestión de qué métodos de eliminación e instrumentos políticos deben aplicarse y qué prioridades deben establecerse.

Hay indicios de que están surgiendo alianzas políticas a nivel de la UE que darán forma a la legislación de Fit-for-55 a corto plazo y preestructurarán el debate sobre el diseño de la política climática entre 2030 y 2040, 

afirman en un nuevo documento analistas de la Fundación Ciencia y Política (Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP), el laboratorio de ideas que asesora al gobierno y al parlamento de Alemania.

La puesta en marcha del Green Deal europeo se va concretando a medida que avanzan los procesos legislativos que conforman el paquete Fit-for-55, señalan los investigadores Felix Schenuit (MA), la Dra. Miranda Böttcher y el Dr. Oliver Geden del citado gabinete estratégico, el mayor de Europa. Tras la aprobación de la Ley Europea del Clima y de los nuevos objetivos para 2030 (reducción neta del 55% de las emisiones de gases de efecto invernadero [GEI] respecto a 1990) y 2050 (emisiones netas de GEI) en 2021, las instituciones europeas y los gobiernos nacionales comenzaron a trabajar en la reforma de toda la legislación pertinente en materia de política climática, señalan. Una cuestión importante que debe abordarse durante este proceso son las medidas para la eliminación deliberada de CO2 de la atmósfera y su almacenamiento permanente en depósitos geológicos, terrestres u oceánicos.

No hay cero neto sin eliminaciones

La consecución de los objetivos climáticos de la UE para 2030 y 2050 requerirá el desarrollo de capacidades de eliminación de carbono que superen sustancialmente los esfuerzos de reforestación realizados hasta ahora. Sin una mayor capacidad de eliminación, no se podrán contrarrestar las emisiones residuales de la agricultura, el transporte de larga distancia y la industria. La cuestión de qué sectores y Estados miembros podrán mantener las emisiones residuales es objeto de un proceso de negociación cada vez más conflictivo, advierten Schenuit, Böttcher y Geden.

Los efectos distributivos de la política climática europea han pasado a un segundo plano en el debate público ante la invasión rusa de Ucrania. Sin embargo, no hay indicios de que el desarrollo de la política de eliminación de CO2 se retrase a causa de la guerra. La mayor atención prestada al gas natural licuado y al hidrógeno como parte del suministro energético europeo podría incluso conducir a un aumento de las inversiones y a una aceleración del desarrollo de las infraestructuras de transporte de CO2, lo que también es relevante para la RCD.

Las emisiones residuales en la política climática

No fue hasta la publicación del Informe Especial del IPCC sobre los impactos del calentamiento global de 1,5 ºC en 2018 y el posterior compromiso de la UE de lograr la neutralidad climática para 2050, que comenzaron a surgir posiciones políticas explícitas sobre la RCD y las emisiones residuales difíciles de contrarrestar. Según los escenarios de la Comisión Europea, habría que contrarrestar unas 500 megatoneladas (Mt) de equivalentes de CO2 (CO2eq) en 2050 (aproximadamente el 10% de las emisiones totales de GEI en 1990) para lograr unas emisiones netas de GEI nulas. Las eliminaciones netas de CO2 procedentes del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (LULUCF) alcanzaron una media de 293 Mt de CO2eq para el conjunto de la UE en la última década, con una tendencia a la baja. Incluso con una mejora muy ambiciosa de estos sumideros, los métodos basados en los ecosistemas, como la (re)forestación y el aumento del secuestro de carbono en el suelo, no serán suficientes por sí solos para contrarrestar todas las emisiones residuales, especialmente si el potencial de eliminación y la permanencia del almacenamiento se reducen por la aceleración del cambio climático.

Dentro del sistema europeo a varios niveles, casi todos los actores están ahora de acuerdo en que las capacidades de RCD deben ampliarse considerablemente. Este consenso también se refleja en el objetivo de reducción de emisiones para 2030 recientemente adoptado, que permite contabilizar una cantidad limitada de eliminaciones netas del sector LULUCF para alcanzar el objetivo del 55% neto. Sin embargo, sigue habiendo un considerable desacuerdo sobre el diseño concreto de los instrumentos políticos, la selección de los métodos de eliminación y las opciones para su certificación. Esto se aplica tanto a los actos jurídicos que forman parte del paquete "Fit for 55" como a la arquitectura de la política climática de la UE para el periodo 2031-2050.

La Comisión, ambiciosa impulsora de la agenda

Desde 2018, la Comisión Europea se ha revelado cada vez más como una fuerza impulsora y creadora de agendas en el debate sobre la RCD. En diciembre de 2021, la Comisión esbozó cómo concibe la futura política europea de eliminación con su Comunicación sobre los Ciclos Sostenibles del Carbono, que incluye tres temas centrales (agricultura del carbono; captura, uso y almacenamiento industrial de CO2; certificación de las eliminaciones). Sin embargo, el poder de decisión para el diseño concreto y la aplicación política de la política de eliminación de carbono recae en los Estados miembros en el Consejo de la UE y en el Parlamento Europeo (PE). Las preferencias políticas, las alianzas y los intereses a veces son muy divergentes dentro de los dos colegisladores y entre ellos, siendo el paquete Fit for 55 un ejemplo de ello. Por ello, la Comisión tiene también el papel de sondear previamente posibles compromisos sobre estos tres temas.

Un primer subámbito importante de la política de retirada consistirá en el fomento de la llamada agricultura de carbono. El objetivo es recompensar a los agricultores y silvicultores por las prácticas que mejoren la eliminación de CO2. Además, la iniciativa también pretende mejorar los vínculos entre la política climática y la agrícola y facilitar el intento de "ecologizar" la agricultura de la UE. Según los planes de la Comisión, los recursos financieros para ello podrían proceder, entre otras fuentes, de los bien dotados presupuestos de la Política Agrícola Común de la UE y de los fondos de cohesión. Si bien la eliminación de CO2 mediante la gestión de los bosques ya forma parte de la política climática de la UE en virtud del Reglamento LULUCF, la iniciativa sobre la agricultura del carbono pretende abordar también las posibilidades de aumentar las eliminaciones en el sector agrícola. Por lo tanto, en el futuro podrían establecerse nuevos incentivos para el secuestro de carbono en los suelos agrícolas; estas eliminaciones podrían contribuir al cumplimiento de las obligaciones nacionales en el marco de la política climática de la UE.

La segunda vertiente del planteamiento de la Comisión sobre los ciclos sostenibles del carbono tiene que ver con la captura, el uso o el almacenamiento industrial del carbono. Las medidas de las que más se ha hablado hasta ahora son la captura del aire ambiente y su posterior almacenamiento (Direct Air Carbon Capture and Storage, DACCS) y la combinación de la producción de bioenergía con la posterior captura y almacenamiento de CO2 (Bio-energy with Carbon Capture and Storage, BECCS). Aunque cada vez son más las empresas (de las industrias del acero, el cemento y la automoción, entre otras) que intentan cooperar con los primeros proveedores especializados de estas tecnologías, las capacidades reales de extracción han sido limitadas hasta la fecha. Por ello, es probable que, en un primer momento, la atención se centre en ampliar la financiación de la investigación; el desarrollo y la demostración de estas tecnologías, por ejemplo, a través del Fondo de Innovación, vinculado al régimen de comercio de derechos de emisión de la UE; y del Programa Marco Europeo de Investigación e Innovación Horizonte Europa.

En tercer lugar, se busca un instrumento para la certificación de los métodos de RCD. El objetivo es un conjunto de normas y requisitos científicamente sólidos para el seguimiento, la notificación y la verificación (MRV) de las eliminaciones de CO2. Este instrumento tiene un papel clave en la ampliación de la política climática actual: no solo porque podría utilizarse como norma reguladora en las controversias sobre la permanencia de las distintas opciones de almacenamiento. El sistema de certificación previsto también puede servir de base para la importante distinción entre el uso y almacenamiento de CO2 (Captura y Utilización de Carbono, CCU, y Captura y Almacenamiento de Carbono, CCS) y la eliminación de CO2. Mientras que la CCU y la CAC aplicadas al CO2 procedente de los combustibles fósiles y de la industria pueden contribuir a evitar que las emisiones de CO2 lleguen a la atmósfera, solo los métodos de RCC, como la DACCS y la BECCS, pueden lograr emisiones netas negativas. Solo si estos métodos se certifican de forma plausible y sólida podrán utilizarse para contrarrestar las emisiones residuales, por ejemplo, de los sectores agrícola o del transporte. Con el establecimiento de un sistema de certificación para el uso y la eliminación de CO2, la UE daría continuidad a su reputación de pionera en política climática: Ni en el Reino Unido (RU) ni en los Estados Unidos (EE.UU.), que han establecido programas completos para promover la innovación en el ámbito de la eliminación de CO2, se ha establecido hasta ahora un sistema de MRV comparable.

Además de promover la innovación, la Comisión también persigue el objetivo de establecer nuevos estándares en el desarrollo y la aplicación de diseños políticos innovadores y consolidar su posición como pionera internacional en política climática. Que la UE lo consiga depende, por un lado, del diseño preciso de la legislación. Las diferencias en el grado de ambición de la política climática entre los 27 Estados miembros, las variaciones nacionales en cuanto a la cantidad y la composición de las emisiones residuales y las preferencias políticas divergentes en cuanto a los métodos individuales provocarán múltiples conflictos en los próximos procedimientos legislativos. Por otra parte, la UE también se verá influenciada por la evolución mencionada en países como Estados Unidos, donde la innovación está ahora fuertemente impulsada por las empresas al margen de los programas de financiación gubernamentales. El uso generalizado de los métodos CDR en EE.UU. y otros países aumentaría la presión sobre la UE y sus Estados miembros para que también amplíen sus capacidades de eliminación. La inclusión por primera vez de un apartado sobre RCD en la declaración final de los ministros de clima, medio ambiente y energía del G7 bajo la presidencia alemana demuestra su creciente importancia para las principales naciones industriales.

Secuencia de los procesos políticos

En general, se observa una secuencia de iniciativas políticas para promover y regular la eliminación de CO2 a nivel de la UE. Las reformas del paquete "Fit-for-55" para el período hasta 2030 no contemplan todavía ningún cambio fundamental en la arquitectura de gobernanza relevante para la RCD. En un principio, se centran en la mejora de los sumideros basados en los ecosistemas, el aumento de la financiación para la innovación y el establecimiento de normas de certificación. En el transcurso de las negociaciones del paquete "Fit-for-55" cabe esperar algunas especificaciones. Las decisiones del PE en su primera lectura de los expedientes son un primer paso en esta dirección: Los eurodiputados han votado, entre otras cosas, la posible inclusión de las "emisiones negativas" en el comercio de emisiones de la UE, la importancia de la agricultura del carbono y la posible consideración de las eliminaciones de CO2 en los ecosistemas marinos y costeros, y han pedido más claridad sobre la certificación de los métodos tecnológicos de eliminación. La medida en que las eliminaciones de CO2 más allá de los métodos establecidos, como la reforestación, se abrirán paso en la política climática de la UE para 2030 se decidirá en las negociaciones a tres bandas entre los Estados miembros del Consejo, la Comisión y el PE.

Tras el establecimiento del instrumento de certificación previsto y para el periodo posterior a 2030, cabe esperar que se produzcan reformas más amplias en la arquitectura de la política climática de la UE. Se espera que los debates políticos tengan lugar en un futuro no muy lejano: El debate sobre un nuevo objetivo climático global de la UE para 2040 pasará a la agenda poco después de que concluyan las negociaciones sobre el paquete "Fit for 55". Esto se debe, por un lado, a la exigencia de la Ley Europea del Clima de que la Comisión presente una propuesta para el nuevo objetivo de 2040 en un plazo de seis meses a partir de la primera evaluación global en el marco del Acuerdo de París en 2023. Por otra parte, en el período previo a las elecciones europeas de 2024, es probable que la atención política se centre en el próximo objetivo intermedio en el camino hacia la neutralidad climática. En este contexto, es probable que no solo se dispute el nivel de ambición, sino también la parte relativa de RCD que se utilizará para alcanzar el objetivo.

Cartera de alianzas y métodos

A medida que se intensifica el debate político sobre las eliminaciones de CO2, se van formando nuevas alianzas entre los Estados miembros. Dinamarca, Suecia y los Países Bajos, junto con Noruega, están impulsando la CAC y la RCD. Suecia, en particular, está avanzando en la implantación y regulación de la CAC, una opción que resulta atractiva para el país debido a un uso de la biomasa superior a la media en la industria y la producción de electricidad. El debate sobre los enfoques basados en los ecosistemas ha avanzado más en Francia y Polonia, entre otros países. Allí, las ideas sobre la certificación y la remuneración de las eliminaciones forman parte del debate sobre política climática desde hace algún tiempo. Sin embargo, las posiciones en muchos Estados miembros y en el PE siguen siendo fluidas. Se espera que el próximo procedimiento legislativo sobre el instrumento de certificación instigue la formación y consolidación de posiciones sobre las diferentes opciones de RCD por parte de los Estados miembros individuales y los grupos parlamentarios del PE.

Todavía no es posible decir con certeza qué métodos de eliminación de carbono tendrán prioridad en la política climática de la UE y dónde se aplicarán a gran escala. Sin embargo, lo que está claro es que, además de los enfoques basados en los ecosistemas -que la Comisión Europea engloba bajo el término "agricultura del carbono"-, los métodos basados en la CAC, como el DACCS o el BECCS, también desempeñarán un papel. Además, está surgiendo un debate sobre la mejora del potencial de absorción de carbono de los océanos. En su Comunicación sobre los ciclos sostenibles del carbono, la Comisión señala las oportunidades que ofrece la agricultura del carbono azul, por ejemplo mediante la regeneración y expansión de las praderas marinas. Sin embargo, la comunicación no menciona los enfoques geoquímicos para la eliminación del CO2 marino, como el aumento de la alcalinidad del océano (Ocean Alkalinity Enhancement). En la actualidad, tanto la Comisión como el Gobierno alemán están financiando grandes consorcios de investigación que estudian los potenciales y los riesgos de una amplia cartera de enfoques de RCD basados en el océano.

Consecuencias para Alemania: El renacimiento de la CAC

La posición del gobierno alemán será importante para el desarrollo de la política de eliminación de CO2 a nivel de la UE. Esta posición ha cambiado rápidamente en los últimos dos años. Mientras que la Ley de Cambio Climático de 2019 no contenía ninguna referencia a la necesidad de eliminación, su enmienda contiene un objetivo cuantificado para la eliminación de carbono basada en los ecosistemas (Art. 3a). En su acuerdo de coalición, el Gobierno alemán, que juró su cargo en 2021, también reconoció la necesidad de "emisiones tecnológicamente negativas" y anunció el desarrollo de una estrategia a largo plazo para "hacer frente al aproximadamente 5% de emisiones residuales inevitables". Esto pone en el punto de mira cuestiones políticamente incómodas: ¿en qué sectores pueden situarse estas emisiones residuales? ¿Y qué papel desempeñarán los distintos enfoques de gestión del carbono (CAC, UCC y RCD) en la futura política climática?

Las tecnologías de CAC, que en su día fueron muy controvertidas, están experimentando un renacimiento en muchos Estados miembros. El debate se ve impulsado, entre otras cosas, por los resultados de los modelos de vías nacionales de descarbonización. En estos estudios, la CAC desempeña un doble papel: Por un lado, es un componente importante de las estrategias de neutralidad de CO2 en aquellos sectores que se enfrentan a importantes emisiones de proceso inevitables, como la producción de cemento. Por otro lado, la CAC es un componente de los métodos de eliminación de CO2 BECCS y DACCS, a los que se concede gran importancia en el debate sobre las futuras carteras de eliminación. Ambas funciones de la CAC están estrechamente relacionadas en el camino hacia el cero neto: Cuanto más se pueda reducir el nivel de emisiones residuales en la industria con la ayuda de la CAC, entre otros métodos, menos capacidad de RCD se necesitará para contrarrestar estas emisiones.

Infraestructuras

Sin embargo, el debate sobre la CAC también está en auge porque Noruega, un socio con estrechos vínculos políticos y económicos con la UE, se ofrece como proveedor de almacenamiento de CO2. Además de las empresas individuales, algunos estados federados ya han empezado a planificar la implantación de la CAC. Por ejemplo, el estado de Renania del Norte-Westfalia ha desarrollado una estrategia de gestión del carbono que incluye planes de cooperación para el almacenamiento de CO2 con los Países Bajos, Noruega y Escocia. Los estados federales del norte de Alemania se están posicionando cada vez más como pioneros en la investigación de métodos de eliminación de carbono en el mar y de infraestructuras relacionadas con la CAC. En Wilhelmshaven, por ejemplo, está prevista la construcción de infraestructuras para la exportación de CO2 a través de buques. Aunque hasta ahora estas iniciativas solo se han orientado parcialmente a la creación de capacidades de eliminación, las infraestructuras recién creadas para el transporte de CO2 serán útiles para la ejecución de futuros proyectos de eliminación. La proximidad a los oleoductos de CO2 desempeñará un papel importante en la construcción de instalaciones DACCS. Para establecer cadenas de procesos BECCS, el uso de la biomasa como fuente de energía sería especialmente adecuado en las instalaciones industriales conectadas a la infraestructura de CAC.

Retos políticos a nivel de la UE

En el transcurso de la aplicación reglamentaria del Green Deal europeo y del objetivo de energía neta cero, cabe esperar intensas disputas en los próximos años. Con una mejor visión de las emisiones residuales previstas en los distintos sectores y estados miembros, las expectativas de una política de eliminación de la UE serán más concretas. Tres retos marcarán los futuros debates en Bruselas y Berlín.

Los responsables alemanes y europeos se enfrentan a la difícil tarea de salvaguardar la prioridad política de la reducción de emisiones. Una integración imprecisa de la RCD en la política climática correría el riesgo de socavar los esfuerzos de reducción de emisiones. Los procedimientos legislativos en el contexto del paquete Fit-for-55 y la Ley Europea del Clima muestran que una clara separación entre la reducción de emisiones y la eliminación de CO2 es políticamente controvertida. Con el trasfondo de los intereses sectoriales emergentes, el enfoque estratégico debe centrarse en dar prioridad a la reducción de las emisiones en esta primera fase de la política de eliminación. Para ello, también es indispensable trazar una clara línea divisoria entre la RCD, que permite emisiones netas negativas, y las aplicaciones convencionales de UCC y CAC, que, en el mejor de los casos, pueden ayudar a conseguir procesos neutros en cuanto a emisiones.

Uso más sostenible de la tierra

La ampliación de la política de RCD de la UE al sector agrícola mediante la agricultura de carbono está asociada a retos y oportunidades. La agricultura es el ámbito político con la mayor parte del presupuesto de la UE y con los correspondientes grupos de interés y líneas de conflicto bien establecidos. Su mayor implicación en la política climática de la UE podría suponer una tensión adicional en los procedimientos legislativos. La incertidumbre sobre qué potenciales de eliminación son realistas a largo plazo y qué infraestructuras son adecuadas para el seguimiento también es problemática en este contexto. La oportunidad reside en el hecho de que las nuevas fuentes de ingresos para agricultores y silvicultores previstas por la Comisión podrían contribuir a un uso más sostenible de la tierra. Al mismo tiempo, los regímenes de incentivos previstos podrían utilizarse para facilitar los compromisos en los acuerdos de paquetes más amplios entre los Estados miembros y el PE. Una cuestión política crucial es si se modificarán las actuales prioridades de gasto del presupuesto de la Política Agrícola Común, intensificando así las luchas por el reparto, o si se pondrán a disposición fondos adicionales para incentivar la agricultura de carbono.

Ampliar directrices

Un tercer conjunto de retos políticos consistirá en aplicar con éxito la arquitectura de gobernanza deseada para la certificación a nivel de la UE, estableciendo un intercambio regular con otros pioneros de la RCD, y haciendo que la RCD sea objeto de negociaciones multilaterales dentro de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Dado que la UE tendrá que mejorar permanentemente sus sistemas de certificación e incentivos, debería estar interesada en crear una plataforma en la que se pueda compartir la experiencia práctica obtenida de iniciativas de eliminación diseñadas de forma diferente, por ejemplo, en Estados Unidos y el Reino Unido. La Misión CDR, bajo el paraguas de la red internacional de investigación y desarrollo Mission Innovation, podría ser un lugar adecuado para ello. Un paso indispensable a medio plazo es la ampliación de las directrices de la CMNUCC para la presentación de informes sobre los inventarios anuales de gases de efecto invernadero a fin de incluir una contabilidad científicamente sólida de la RCD, de modo que pueda tenerse en cuenta una amplia cartera de métodos de eliminación utilizados en diferentes países. Este proceso también podría ayudar a dispersar la actual limitación del debate sobre la eliminación en la CMNUCC a los mecanismos del mercado internacional en el artículo 6 del Acuerdo de París.

Tanto a nivel europeo como multilateral, el acuerdo sobre un sistema de certificación y contabilización de la RCD es un paso indispensable para establecer una política creíble de eliminación de CO2. Además de definir los criterios de permanencia de las eliminaciones, también podría aclararse la distinción entre UCC, CAC y RCD en términos políticos y normativos.

Papel clave

Como Estado miembro con el mayor nivel de emisiones de gases de efecto invernadero, con un sector industrial comparativamente intensivo en energía y CO2, y con fuertes ambiciones en materia de política climática, Alemania tiene un papel clave que desempeñar a la hora de abordar estos retos. En particular, la estrategia a largo plazo para las emisiones residuales anunciada en el acuerdo de coalición podría utilizarse para identificar opciones adicionales para acelerar la innovación y, al mismo tiempo, iniciar un intercambio abierto y estructurado con la industria y la sociedad civil organizada. La legislación "Fit-for-55" y el próximo debate sobre el objetivo de la UE para 2040 ofrecen al gobierno alemán la oportunidad de poner en práctica su cambiante posición sobre la gestión del carbono no sólo a nivel nacional, sino también de articularla a nivel de la UE y avanzar activamente en una política europea de eliminación de CO2.

Felix Schenuit es investigador del proyecto CDRSynTra y la Dra. Miranda Böttcher es investigadora del proyecto ASMASYS. El Dr. Oliver Geden es investigador principal de la División de Investigación UE/Europa y dirige la contribución del SWP a estos consorcios de investigación, financiados por el Ministerio Federal de Educación e Investigación (BMBF).

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