América Latina busca reencontrar su camino económico

Joaquín Torres García, «América invertida», 1943 © Dominio público / Museo Juan Manuel Blanes

La imagen tradicional de América Latina como región en crisis parece perpetuarse tras la pandemia, ahora a raíz de la guerra de Ucrania y las medidas sancionadoras de Occidente. La presión inflacionista, los déficits presupuestarios y el peligro de que amplios sectores de la población caigan en la pobreza alimentan escenarios negativos. Los primeros indicios apuntan a que algunos países ya experimentan dificultades de pago. 

Las demandas de los gobiernos latinoamericanos de alivio de la deuda o renegociación de la deuda externa se inscriben en el marco de una reorientación del modelo de desarrollo hacia criterios de sostenibilidad y protección del clima. Esto requiere un profundo cambio estructural, alejándose de las tradicionales economías basadas en las materias primas y acercándose a una senda de desarrollo compatible con el medio ambiente y la sociedad. En este camino, Alemania y Europa también deben dar un giro contribuyendo a la conservación de los recursos naturales y no solo a su explotación.

Deuda de los gobiernos latinoamericanos como porcentaje del PIB. © 2022 by SWP.

La compleja situación económica de América Latina y el Caribe (ALC), con inflación, aumento de la carga de la deuda y tendencia a la devaluación de las monedas nacionales, trae malos recuerdos a la región. Hay que evitar a toda costa una nueva caída en la inestabilidad macroeconómica. El aumento de los tipos de interés y las elevadas reservas de divisas son intentos de conjurar los peligros que amenazan la estabilidad monetaria como consecuencia de la incertidumbre en los mercados internacionales. 

El objetivo es crear un entorno macroeconómico estable. Además, los gobiernos intentan mitigar los efectos de la crisis económica con subvenciones al transporte y a los precios de la energía y los alimentos, recortes de los impuestos sobre las ventas de productos sensibles y controles selectivos de precios. Una vez más, muchos países confían en el crecimiento de las exportaciones para superar la crisis. Sin embargo, actualmente hay pocas posibilidades de que esto ocurra. Los indicadores de la demanda mundial no apuntan en esta dirección. Incluso si se produjera un auge de la demanda, las limitadas oportunidades de ampliar rápidamente la producción podrían no tener el efecto esperado.

Una vez más, China se perfila como un socio alternativo: La mayoría de los países de América Latina y el Caribe no pueden permitirse perder el mercado chino y las inversiones procedentes de allí. China también ha ofrecido en el pasado facilidades de crédito a largo plazo. Esto evitó que los países de ALC tuvieran que pedir préstamos puente a organizaciones financieras internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, que están sujetos a condiciones muy estrictas, analiza el politólogo Dr Günther Maihold, profesor honorario de la Universidad Libre de Berlín y director adjunto de la Fundación Ciencia y Política (SWP), el mayor gabinete estratégico de Europa, que asesora al gobierno y al parlamento de Alemania.

Esto permitió asegurar la entrada en el mercado de las empresas chinas. Si surgían dificultades de pago, por ejemplo con los países deudores Venezuela, Argentina y Ecuador, Pekín concedía aplazamientos de pago y organizaba conversaciones sobre opciones de reestructuración. Este enfoque se percibía en la región como una estrategia a largo plazo ("capital paciente"), aunque los prestamistas chinos se permitían contractualmente situarse al principio de la cola de reembolso en caso de un posible impago.

Pero el recurso a otras fuentes de financiación no es la única herramienta en la gestión de crisis. Los gobiernos intentan evitar los efectos de contagio regional. Estos pueden producirse si todos los estados reducen su gasto al mismo tiempo, provocando un colapso de la demanda también en otros países. Además, los gobiernos intentan minimizar la vulnerabilidad a las crisis financieras aumentando sus ingresos por exportaciones. Así se traza el camino fácil de vuelta a la economía de las materias primas. Pero cada vez hay más resistencia en la región a este modelo establecido de gestión de crisis.

¿Otra década perdida para América Latina?

Debido a la pandemia del Covid 19 y a la intensificación de los retos económicos y sociales, el subcontinente ha retrocedido muchos años en su desarrollo. Las ya débiles instituciones democráticas han sufrido nuevos daños, la desconfianza en las instituciones ha aumentado y el consenso político y social se está erosionando. No sin razón se ha hablado de una "nueva década perdida" en América Latina. Se refiere a la larga sombra de la crisis de la deuda latinoamericana de los años ochenta. Durante este periodo, los países de la región llegaron a un punto en el que su deuda externa era muy superior a la fortaleza económica de sus economías. Como habían estado viviendo por encima de sus posibilidades, sufrieron una pérdida masiva de bienestar y un repunte de la tasa de pobreza, lo que afectó significativamente a su desarrollo.

Hoy se teme de nuevo una constelación similar, dada la curva de crecimiento significativamente aplanada, las presiones inflacionistas y las dificultades de algunos países como Argentina, Surinam y Ecuador para hacer frente a sus obligaciones de pago. El crecimiento económico anual de la región entre 2014 y 2023 fue del 0,9% de media, la mitad que en la "década perdida". Aunque el servicio de la deuda en la región en su conjunto aún no ha alcanzado dimensiones amenazadoras, en el caso de Estados pequeños como Belice, Jamaica, Barbados, Guyana, Surinam y Panamá, no se pueden ignorar las tensiones financieras existentes o incipientes. Las "recompras" con apoyo internacional pueden ser un antídoto útil. Esto implica el uso de fondos públicos para recomprar deudas de países en crisis muy por debajo de su valor nominal y luego cancelarlas.

A corto y medio plazo, las perspectivas de desarrollo económico en América Latina son modestas. La recuperación económica tras la pandemia ha perdido impulso. Ahora, las tasas de crecimiento de las economías latinoamericanas han caído a niveles bajos, con un promedio del 0,3% anual en los años de crisis de 2014 a 2019. Como resultado, los ingresos per cápita disminuyeron. Según las proyecciones del Banco Mundial, el crecimiento económico de la región se ralentizará en 2023, hasta el 1,3% desde el 3,6% del año anterior, y solo recuperará impulso en los años siguientes. 

Sin embargo, si la demanda interna se ve frenada por el endurecimiento monetario inducido por la inflación, esto podría frenar el desarrollo económico más de lo previsto. Si los precios de exportación de las materias primas caen significativamente como consecuencia del debilitamiento de la demanda mundial y del deterioro de las condiciones en los mercados financieros internacionales, existe un peligro creciente de que se devalúen las divisas y se produzca una salida de capitales exteriores. Esto puede tener un impacto negativo en la balanza de pagos. Bolivia ya ha tenido que recurrir a sus derechos especiales de giro con el FMI para obtener liquidez adicional con la que respaldar el tipo de cambio fijo de la moneda nacional, el boliviano, frente al dólar estadounidense.

Por tanto, no solo en este país andino son de temer mayores niveles de pobreza y desigualdad. Se prevé que ambos sigan creciendo en la región hasta finales de 2023, debido sobre todo a la desaceleración económica y al aumento de la inflación, especialmente en los precios de los alimentos, que golpea con especial dureza a los más pobres de la población. Las presiones inflacionistas están poniendo en aprietos financieros a los sistemas de seguridad social, por lo que son previsibles disputas para amortiguar las consecuencias de la crisis. A medida que aumenten las restricciones presupuestarias, se necesitarán subsidios energéticos y alimentarios, así como transferencias directas a los sectores más débiles de las sociedades latinoamericanas, para evitar un deslizamiento hacia una pobreza aún mayor. Con la continua inestabilidad política en países como Argentina y Brasil y el estancamiento o la caída del nivel de vida de amplios sectores de la población, existe una amenaza renovada de agitación social con huelgas y recortes de producción. Además, la percepción de muchas personas de que solo tienen oportunidades económicas limitadas o nulas constituye el caldo de cultivo para la violencia continua y la corrupción endémica.

Por lo tanto, hay que considerar instrumentos apropiados para abordar estos agravios. Se trata de poner en marcha mecanismos de alivio de la deuda y, al mismo tiempo, amortiguar los efectos negativos de los déficits de financiación existentes con la ayuda de facilidades de crédito con cobertura de riesgos (por ejemplo, frente a las fluctuaciones de los tipos de cambio). Con la excepción de países como Cuba y Venezuela, que ya se encuentran fuera de los mercados internacionales de capitales, se requieren esfuerzos adaptados a las necesidades específicas de los países de renta media. 

La mayoría de los Estados territoriales latinoamericanos pertenecen a este grupo. Es importante contrarrestar las crisis económicas recurrentes y la tendencia a que todas las medidas tengan un efecto procíclico y refuercen así la recesión. Los incipientes problemas de liquidez deben prevenirse mediante el aplazamiento y la ampliación de la deuda. La Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL) teme que el aumento de los gastos de política social en importantes países pueda reducir aún más los márgenes fiscales. 

Por lo tanto, la Comisión advierte enérgicamente contra los ajustes fiscales precipitados, ya que podrían llevar a estancar los débiles impulsos de crecimiento y descarrilar los esfuerzos de desarrollo. Precisamente la acumulación de grandes reservas de divisas para armarse contra los choques externos y asegurar la estabilidad de la moneda nacional sólo puede llevarse a la práctica a expensas del crecimiento económico, como demuestra el ejemplo mexicano.

Acción conjunta contra las presiones inflacionistas en la región

Los gobiernos de orientación izquierdista de la región ven un gran poder de explosión social en el aumento de la inflación o en que ésta se mantenga en un nivel elevado. Por ello, se esfuerzan por emprender acciones conjuntas para frenar la devaluación de la moneda y establecer la seguridad alimentaria. Por ejemplo, los presidentes de Argentina, Brasil, México, Colombia y Cuba están intentando establecer un "frente antiinflacionista en América Latina" para controlar los precios de los bienes esenciales en sus países, ya sea mediante la reducción de los aranceles de importación o mediante el suministro preferencial entre los respectivos países socios. La base para ello será un acuerdo al que también podrían sumarse Bolivia, Chile y Honduras. 

El intercambio de mercancías entre los países se organizará de forma que los precios excesivos entre los países se compensen mediante la subcontratación. Para ello sería necesaria la participación activa de las organizaciones de productores, los intermediarios y los consumidores. Sin embargo, es probable que un procedimiento de este tipo solo sea realista si no se trata de productos para los que estos países compiten entre sí. Este modelo de solidaridad y ayuda mutua debería conseguir reducir la inflación y aliviar a los consumidores, especialmente a los de los sectores pobres. Especialmente para Argentina, con una tasa de inflación del 95,2%, Colombia, con el 13,1%, y Cuba, con el 39,7% (ambos en 2022), esta opción es un salvavidas adicional frente al aumento de los precios de los alimentos.

En octubre de 2022, el gobierno mexicano ya había acordado con 15 productores y cadenas de supermercados un esquema nacional para 24 productos de la canasta básica. Para ello, suspendió las barreras burocráticas a la importación, distribución y transformación de los productos designados. Al mismo tiempo, impuso una prohibición a la exportación de ciertos productos estratégicos para salvaguardar la producción nacional. Con la ayuda de este acuerdo, el coste de los 24 productos para los consumidores se reducirá en un 8%. Además, los fertilizantes se suministrarán a precios preferenciales o incluso gratuitamente.

Sin embargo, cabe preguntarse hasta qué punto serán eficaces los medios de control de la inflación previstos tanto en el marco nacional como en el regional. Por un lado, la dinámica de los precios se debe en gran medida a los efectos internacionales de la guerra en Ucrania. Por otra parte, los controles de precios ejercen presión sobre los presupuestos públicos cuando, por ejemplo, se suspende la imposición de los carburantes en México o se quiere suministrar gratuitamente abono a determinadas explotaciones agrícolas. Por tanto, es de temer que el plan de un frente común contra la inflación sirva sobre todo a los gobiernos para demostrar su capacidad de acción sin que los efectos deseados se materialicen a largo plazo.

Pensar juntos la transición energética, el cambio climático y la deuda

Tras años de experiencia de crisis generalizada, los países de la región se enfrentan a enormes desafíos. A corto plazo, se trata de impermeabilizar las economías de estos países, por ejemplo combatiendo las tendencias inflacionistas y restaurando la capacidad fiscal para actuar ante unas arcas públicas vacías. A medio plazo, es importante promover una nueva matriz energética y productiva y la creación de empleos de calidad en el sector formal. Sin embargo, el calendario para alcanzar estos objetivos sigue tambaleándose, ya que los trastornos de la guerra de Ucrania y las políticas de sanciones occidentales han creado cargas adicionales. Se trata de subidas de precios de bienes estratégicos (fertilizantes) y alimentos, pérdidas de producción por interrupción de las cadenas de suministro y problemas de abastecimiento.

A pesar de estas complejidades, actualmente se está debatiendo en América Latina cómo vincular esta amplia agenda económica y política con el capital natural y energético de la región de forma que se generen impulsos innovadores de política industrial. El objetivo es valorar este capital de forma que promueva el crecimiento de la productividad y apoye el desarrollo de nuevas industrias de economía verde. Una transición de este tipo requiere un poder de decisión política especialmente elevado en una región rica en recursos, ya que exige la movilización de importantes recursos financieros que hasta ahora se han generado principalmente a través de las exportaciones de materias primas.

La tendencia a salir de la crisis en el papel tradicional de exportador de materias primas está tan presente en el debate latinoamericano como el interés por marcar un nuevo rumbo, es decir, por orientarse hacia una creación de valor más integral mediante la transformación ulterior en el propio país o en la región. Por lo tanto, cabe esperar procesos difíciles y conflictivos de entendimiento social sobre estos objetivos, y los primeros pasos en este sentido ya se han dado en Chile y Colombia. Dado que muchos países siguen viviendo de los ingresos del petróleo - Argentina, Brasil, Ecuador, México, Perú, Guyana, Trinidad y Tobago, Venezuela - existe una gran dependencia del camino que requerirá considerables esfuerzos para superarla. El abandono de los combustibles fósiles y la descarbonización de la matriz energética nacional difícilmente podrán ser alcanzados por los gobiernos sin un amplio apoyo nacional y el correspondiente capital de inversión.

Como base para esta transición, la región se encuentra en una posición estratégica para aprovechar y suministrar minerales clave para la transición energética. En 2017, América Latina y el Caribe poseían el 61% del litio mundial, el 39% del cobre y el 32% de las reservas de níquel y plata. Atender únicamente a la demanda internacional de estas materias primas ya no tiene sentido desde la perspectiva de los gobiernos de Chile, Colombia y otros países. Quieren remodelar fundamentalmente el perfil productivo, lo que significa nada menos que una inversión económica y política: hay que dar nuevos impulsos a la política industrial para dejar atrás el viejo modelo de economías exportadoras de materias primas. En el contexto de una política monetaria internacional restrictiva y de una reducción de los flujos de capital hacia la región, también son necesarias medidas de política fiscal para cubrir las necesidades de capital. Además, los bancos de desarrollo nacionales y multilaterales y el sector privado están llamados a movilizar capital de inversión en condiciones favorables.

Objetivo: una transición justa

El horizonte normativo de una transición justa y socialmente aceptable hacia una economía sostenible está firmemente anclado en el debate sobre la política de desarrollo. El objetivo principal es garantizar la resiliencia social en las respectivas sociedades y evitar las distorsiones que podría acarrear un cambio en la senda de desarrollo hacia la sostenibilidad.

Sin embargo, la reflexión conjunta sobre la transición energética, el cambio climático y la política de deuda también apunta a una variedad de objetivos contrapuestos: no existe un remedio patente para una Transición Justa; la forma concreta que adopte debe adaptarse a las condiciones locales. Así pues, se necesitan enfoques específicos para cada contexto, que a menudo no coinciden con los principios generales de promoción de la cooperación al desarrollo, por ejemplo. 

Los efectos colaterales pueden convertirse en obstáculos importantes: en México y Brasil, los parques eólicos se han topado con la resistencia de las comunidades rurales, que demandan consultas antes de construir las turbinas. En Ecuador, la demanda de madera de balsa, uno de los principales materiales utilizados para construir las aspas de los aerogeneradores, ha aumentado la presión sobre los bosques amazónicos. En Argentina, miles de personas responden a la llamada de la "energía fósil" a la industria petrolera de Vaca Muerta en busca de empleo. Esta formación geológica se extiende por varias provincias y contiene también algunos de los mayores yacimientos de gas de esquisto del mundo.

La cooperación alemana y europea al desarrollo debe ocuparse de estas fallas. Sin embargo, la debilidad de las cadenas de producción latinoamericanas y sus normas medioambientales y laborales más laxas han dificultado la conclusión de acuerdos comerciales como el Mercosur con la UE. Cada vez se oyen más voces desde la región que expresan su preocupación por el posible proteccionismo "verde" y la invasiva regulación extraterritorial que la UE podría imponer con sus principios y normas. 

Esta argumentación -que también opera con el término "imperialismo regulatorio"- no debe ser subestimada, ya que se desprende de la sospecha en los países latinoamericanos hacia sus socios europeos de que éstos defienden intereses proteccionistas de mercado con argumentos ambientales. Cuanto más se afianza la transición energética mundial, más surgen nuevas asignaciones y rivalidades geopolíticas que es necesario gestionar.

Para evitarlas o mitigarlas en la medida de lo posible, los Estados de la UE deberían emprender la elaboración de normas compartidas junto con los países de la región. De este modo, ayudarían a garantizar que los elementos del Acuerdo de Escazú (véase SWP-Noticias 1/2021) también pasen a formar parte de la normativa europea y se inicie un proceso de desarrollo mutuo de normas y procedimientos. 

De este modo, quizá sea posible salir de la lógica de ganador-perdedor que probablemente se impondrá ante los enormes cambios internacionales que se producirán en el curso de la transición energética. Alemania y Europa deberían apoyar la formulación de una política industrial específica en los países de ALC y contribuir a colmar las lagunas de financiación existentes para la Transición Justa. Por un lado, esto significa transformar las deudas y orientarse hacia el objetivo de la Transición Justa, sabiendo muy bien que ni siquiera los países de renta media de América Latina son lo suficientemente robustos como para poder desafiar los síntomas de la crisis. La mayoría de los países de ALC no pueden acogerse a las facilidades de conversión de deuda existentes. Además, estas facilidades están en su mayoría vinculadas a acuerdos previos con el Club de París, por lo que su impacto a la hora de aliviar la presión fiscal es muy limitado.

Los canjes de deuda por clima, como un desarrollo posterior de los canjes de deuda por naturaleza practicados en el ejemplo de Belice 2021, serían un instrumento adecuado para facilitar el camino hacia una economía con menos emisiones de carbono, creando al mismo tiempo espacio presupuestario para que los países de ALC inviertan en resiliencia social y desarrollo sostenible. Sin embargo, concluye este estudio del laboratorio de ideas SWP, esta reorientación solo será sostenible si se dedican muchos más esfuerzos a proteger las materias primas existentes en la región, en lugar de establecer una nueva asociación entre Europa y América Latina interesada en su explotación.

Referencia bibliográfica

• Günther Maihold / Tania Muscio Blanco / Claudia Zilla, De valores comunes a intereses complementarios. Hacia una nueva concepción de las relaciones de Alemania y la UE con América Latina y el Caribe, Berlín: SWP, diciembre de 2022 (SWP-Aktuell 78/2022).

El Prof. Dr. Günther Maihold es Director Adjunto del SWP. Este documento fue escrito como parte del proyecto El impacto de la guerra de Ucrania en América Latina/Caribe y las relaciones con Alemania y Europa.