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Cambio climático

LXII La desconfianza perturba las negociaciones

Juan Carlos Tellechea
lunes, 27 de febrero de 2023
Grupo Consultivo de Expertos (CGE) de la ONU © 2023 by ONU Grupo Consultivo de Expertos (CGE) de la ONU © 2023 by ONU
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La 27ª Conferencia de las Partes (COP 27) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), celebrada en Sharm el-Sheikh (Egipto), estuvo marcada por múltiples crisis y por la mermada confianza de los países en desarrollo en el proceso multilateral. No obstante, se llegó a un acuerdo sobre la cuestión crítica de las pérdidas y daños, aunque todavía quedan por concretar muchos aspectos clave. Se critica la debilidad de sus resultados en materia de reducción de emisiones.

Pieza enlazada

El resultado más importante: los países más pobres y los especialmente amenazados por el calentamiento global van a recibir pagos compensatorios por los daños relacionados con el clima, y se va a crear un fondo para este fin. No se sabe aún ni cuándo ni cómo ni quién puede acceder a él.

Están en juego enormes sumas de dinero, que se pagarían cuando las inundaciones o los huracanes destruyan países o cuando las olas de calor y la sequía provoquen hambrunas. Los efectos del clima, como la subida del nivel del mar, también pueden dar lugar a pagos. Se cumple así una reivindicación de décadas de los países en desarrollo.

Escándalo

En cambio, en la conferencia apenas se avanzó en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. La organización ecologista Greenpeace considera un "escándalo que la presidencia egipcia de la COP haya ofrecido a estados petroleros como Arabia Saudí el espacio necesario para torpedear cualquier protección eficaz del clima".

Un petroestado es una nación cuya economía depende en gran medida de la producción y exportación de petróleo o gas natural. De este modo, la COP27 ha puesto en peligro de forma negligente el cumplimiento del límite de 1,5 grados. La eliminación mundial de todos los combustibles fósiles debe impulsarse ahora fuera de la conferencia sobre el clima.

El propio ministro federal alemán de Economía y Protección del Clima, Robert Habeck, calificó de ''difícil'' la conferencia, cuyo resultado ''no puede dejarnos satisfechos''. Al menos, agregó, la postura coherente de la UE ha evitado que quedara rezagada respecto a los acuerdos de París y Glasgow.

Otras prioridades políticas

En cuanto a la reducción de emisiones, existe una crisis de credibilidad que amenaza con agravarse, no solo porque las prioridades políticas hayan cambiado tras el ataque de Rusia a Ucrania, afirman los politólogos Dres Marian Feist y Oliver Geden, de la Fundación Ciencia y Política (SWP), el gabinete estratégico que asesora al parlamento y al gobierno federal de Alemania. Para reforzar la cooperación climática internacional en los próximos años, será crucial cumplir los compromisos existentes, adherirse a los procesos acordados y mostrar tacto diplomático en el trato con los países socios.

Pieza enlazada

Inseguridad del suministro energético, altas tasas de inflación y tensiones geopolíticas: la guerra de Rusia contra Ucrania ha afectado a las prioridades a corto plazo de muchos países. Esto ha tenido consecuencias para la política climática internacional, no solo en lo que respecta a la disponibilidad de recursos fiscales. El Gobierno alemán ha retrasado su eliminación del carbón y ha visto necesario cortejar a nuevos proveedores de gas para satisfacer sus necesidades energéticas. En el contexto político de la CMNUCC, los países del Sur consideran que estas medidas carecen de coherencia y credibilidad.

Además, los países en vías de desarrollo, especialmente afectados por el cambio climático, han acumulado un considerable grado de frustración en el periodo previo a la COP 27. A pesar de los antiguos y nuevos compromisos, las negociaciones multilaterales apenas habían permitido avanzar en cuestiones importantes. En la cumbre sobre el clima celebrada en 2009 en Copenhague (COP 15), los países desarrollados se comprometieron a movilizar 100.000 millones de dólares anuales para la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo de aquí a 2020.

Cortos

Los flujos financieros reales se quedaron cortos respecto a este objetivo en casi 17.000 millones de dólares y ahora se espera que alcancen los 100.000 millones en 2023. La financiación para la adaptación al cambio climático es especialmente insuficiente si se compara con las necesidades estimadas. Las discrepancias entre las promesas y el apoyo real no son un problema nuevo. Pero la situación ha llegado a un punto crítico para muchos representantes del Sur Global. Como dijo el Primer Ministro de Bahamas, Philip Davis: "Estamos fatigados de compromisos y estamos fatigados de promesas".

Pérdidas y daños

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La creciente frustración también se hizo patente en relación con las pérdidas y los daños, que se esperaba que se convirtieran en un tema importante en la COP 27. Los países que han contribuido poco al cambio climático, pero que se ven desproporcionadamente afectados por sus efectos, llevan desde principios de la década de 1990 reclamando ayuda financiera para hacer frente a los daños relacionados con el clima, por ejemplo debidos a la subida del nivel del mar o a fenómenos meteorológicos extremos.

En la COP 26, celebrada en Glasgow en 2021, se inició un nuevo diálogo sobre pérdidas y daños, y el nuevo Gobierno alemán se mostró sensible a la importancia de esta cuestión para los países en desarrollo. En julio de 2022, la ministra de Asuntos Exteriores, Annalena Baerbock, viajó a Palaos para mostrar su solidaridad con los pequeños Estados insulares en desarrollo especialmente afectados por el cambio climático. Los gobiernos de Escocia y Dinamarca hicieron anuncios financieros en el periodo previo a la COP 27 que se tomaron como una señal de que la postura de los países desarrollados empezaba a cambiar. Por otro lado, el Diálogo de Glasgow no había logrado avances significativos en las negociaciones intersesionales de Bonn de junio de 2022. En este contexto, era esencial que la COP 27 produjera un resultado tangible sobre pérdidas y daños y restableciera la confianza en el proceso multilateral.

Desconfianza

Las pérdidas y los daños ya habían estado en la agenda en anteriores rondas de negociación, por ejemplo en el contexto del Mecanismo de Varsovia, surgido de la COP 19 (2013). Sin embargo, el apoyo financiero se incluyó explícitamente en la agenda por primera vez en Sharm el-Sheikh. Este tipo de apoyo no consiste en adaptarse al cambio medioambiental, sino en proporcionar financiación en respuesta a la destrucción provocada por el cambio climático.

Los países desarrollados se han opuesto a esta idea por temor a las implicaciones jurídicas que podría tener cualquier reconocimiento formal de responsabilidad. Estados Unidos, en particular, se ha opuesto históricamente a las propuestas sobre pérdidas y daños. Es responsable de una gran parte de los gases de efecto invernadero emitidos desde el inicio de la Revolución Industrial. De tales propuestas podrían derivarse inmensas obligaciones financieras. En línea con la lógica ya afirmada por el Gobierno estadounidense durante la negociación del Acuerdo de París, la compensación y la responsabilidad quedaron, por tanto, explícitamente excluidas de las negociaciones de la COP 27. En su lugar, la principal demanda de los países en desarrollo era la creación de un fondo específico para pérdidas y daños del que los Estados que cumplieran los requisitos pudieran recibir pagos.

Dicotomía

Alemania desempeñó un papel destacado en las negociaciones. La enviada especial alemana para la Acción Climática Internacional, Jennifer Morgan, presidió las negociaciones sobre la financiación de pérdidas y daños junto con la ministra chilena de Medio Ambiente, Maisa Rojas. Alemania ya había lanzado la idea de un Escudo Global como solución de seguro para pérdidas y daños en el marco de una cooperación del G7 con los 20 Vulnerables (V20), un grupo de países especialmente afectados por el cambio climático. Este Escudo Global pretendía ser una solución viable a corto y medio plazo. Pero se subestimaron los efectos políticos de esta propuesta. Desde el punto de vista de muchos países en desarrollo, la iniciativa parecía un intento de restar fuerza a quienes exigían un fondo específico de la CMNUCC.

Como era de esperar, las negociaciones sobre los daños por pérdidas fueron difíciles. Un punto clave de la controversia, que la Unión Europea (UE) planteó con inusitada claridad, fue si China podía seguir siendo clasificada como país en desarrollo o si debía estar obligada -como mayor emisor actual de gases de efecto invernadero- a contribuir a la financiación de las pérdidas y daños. Teniendo en cuenta las tremendas disimilitudes en los niveles de poderío económico y emisiones entre países, podría parecer un sinsentido que los países sigan divididos en desarrollados y en vías de desarrollo, según un principio establecido en la CMNUCC en 1992. Esto equipara a países como Burkina Faso o Tuvalu con China, Corea del Sur o Arabia Saudí. Sin embargo, la dicotomía sigue siendo un principio central de la organización interna de la CMNUCC (por ejemplo, para la composición de los comités) y a menudo refleja las principales divisiones políticas.

China

En Sharm el-Sheikh, China sólo estaba dispuesta a hacer contribuciones voluntarias, como ha hecho en otros ámbitos de la financiación internacional de la lucha contra el cambio climático. Estados Unidos y la UE cedieron bastante tarde, pero finalmente se mostraron dispuestos a acordar un fondo específico para pérdidas y daños. Inicialmente pensada como una maniobra de negociación, esta concesión resultó ser un paso esencial para restablecer la confianza de algunos de los países en desarrollo en el proceso multilateral. Aunque muchos países occidentales habrían preferido otra solución, la decisión de crear un fondo para los países en desarrollo especialmente vulnerables fue una concesión crucial con un gran significado simbólico.

La redacción acordada en Sharm el-Sheikh es imprecisa en puntos clave, un ejemplo típico del uso de la ambigüedad constructiva en las negociaciones de la ONU sobre el clima. Excluir cuestiones polémicas puede servir para facilitar un acuerdo inicial, pero ahora quedan por negociar detalles importantes. Por ejemplo, el fondo pretende apoyar a los países en desarrollo especialmente afectados por los efectos negativos del cambio climático. Sin embargo, no se ha decidido exactamente qué países pueden optar a las ayudas, ni tampoco quién contribuirá al fondo o qué instrumento financiero se utilizará. Un comité de transición estudiará estas cuestiones y se espera que presente los resultados iniciales antes de la COP 28 de este año en Dubai.

Aplazamientos y engorro

Estas negociaciones posteriores al acuerdo, que no son menos críticas, recuerdan a las del Fondo Verde para el Clima (FVC). La puesta en marcha del FVC tras la decisión inicial de establecerlo resultó un proceso largo. El fondo se concibió en la COP 15 de Copenhague en 2009 y se acordó un año después en Cancún. Pero hubo que esperar hasta 2015 para que pudieran financiarse los primeros proyectos. El principal documento de orientación del FVC había dejado sin respuesta muchas cuestiones críticas, como por ejemplo cómo se interpretaría el equilibrio necesario entre la financiación de la mitigación y la adaptación. La tan esperada cumbre del clima de París de 2015 (COP 21) generó presión política y probablemente aceleró las cosas. No obstante, importantes cuestiones sobre el diseño institucional del FVC se aplazaron hasta mucho después de su puesta en marcha. El nuevo fondo para pérdidas y daños se enfrenta ahora un proceso de puesta en marcha igualmente difícil y engorroso.

Reducción de emisiones: creciente déficit de credibilidad

Pieza enlazada

La llamada decisión tapadera de la COP 26, el Pacto Climático de Glasgow, fue en general bien recibida por los observadores. Después de todo, parecía contener la promesa de que las partes presentarían actualizaciones de sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) para 2030 antes de la COP 27, aumentando sus compromisos de mitigación. Por el contrario, el Plan de Aplicación de Sharm el-Sheikh fue recibido con críticas casi unánimes, a pesar de que la redacción de ambas decisiones de cobertura no difiere significativamente. Este cambio de percepción puede atribuirse a dos factores principales: en primer lugar, la evolución de la política climática y energética desde la COP 26 y, en segundo lugar, las negociaciones extraordinariamente engorrosas de la conferencia de Egipto.

Las múltiples crisis, que se hicieron virulentas con el ataque de Rusia a Ucrania, han cambiado las prioridades a corto plazo de muchos de los pioneros europeos de la política climática. Alemania no es el único país donde la atención se centra ahora más en la seguridad del suministro energético y en los precios de la energía. Como era de esperar, la importancia de la política climática ha disminuido, al menos temporalmente, a la vista de los enormes retos en materia de seguridad energética. Sin embargo, es dudoso que la falta de avances desde la COP 26 pueda explicarse suficientemente por la intensificación de las crisis. Numerosos miembros del G20, incluida la UE, ya habían señalado poco después de la cumbre del clima de Glasgow que no añadirían objetivos de reducción más estrictos a sus NDC en 2022 (véase el Comentario 2/2022 del SWP). El único aumento significativo de la ambición que un miembro del G20 ha anunciado para 2030 ha sido el de Australia, consecuencia directa de un cambio de gobierno en mayo de 2022.

Estados Unidos

Tampoco había mucha confianza en que los países desarrollados alcanzaran realmente sus objetivos nacionales de reducción de emisiones, fuera cual fuera su nivel. Las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero ya han vuelto a los niveles de 2019, el último año antes del estallido de la pandemia de Covid. Pero, según el último informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), las emisiones tendrían que reducirse un 43% entre 2019 y 2030 para situar al mundo en la senda de los 1,5 °C.

Con su Ley de Reducción de la Inflación de agosto de 2022, el gobierno del presidente de los Estados Unidos, Joe Biden, consiguió inesperadamente que el Congreso aprobara un amplio paquete de medidas de política climática. Como este paquete se basa en subvenciones a las tecnologías respetuosas con el clima -en contraposición a la tarificación del carbono o incluso la limitación de las emisiones-, su efecto aún no puede cuantificarse con precisión.

La UE y Alemania

Sin embargo, resulta especialmente irritante para los países en desarrollo que, por parte europea, se haya producido un desplazamiento del gas natural al carbón en la producción de electricidad y que se estén creando nuevas infraestructuras y relaciones de suministro para el gas y el petróleo. Aunque los efectos de bloqueo a medio y largo plazo dentro de la UE resulten limitados -debido al sistema de comercio de emisiones y a las medidas complementarias-, Europa, que depende en gran medida de la energía fósil, está actuando aquí de forma mucho más pragmática de lo que ha concedido hasta ahora a los países en desarrollo.

En la COP 26, Alemania y otros Estados miembros de la UE se comprometieron a poner fin a la cofinanciación estatal de proyectos de carbón, petróleo y gas natural en el extranjero para finales de 2022. La cumbre del G7 celebrada en Elmau en junio de 2022 indicó un cambio de rumbo. Según el comunicado de los líderes, las inversiones estatales en el sector del gas deberían "realizarse de forma coherente con nuestros objetivos climáticos y sin crear efectos de bloqueo". Esto no sería factible en el muy discutido caso de la exploración de nuevos yacimientos de gas en países en desarrollo como Senegal.

Transición justa

Dado que la atención política de la COP 27 se centró sin duda en las pérdidas y los daños, apenas hubo avances en las negociaciones sobre mitigación, e incluso se endurecieron las posturas. Esto se aplica tanto a la implementación de los mecanismos de cooperación internacional (en virtud del artículo 6 del Acuerdo de París) como al Programa de Trabajo de Mitigación acordado en Glasgow. Con este último se pretendía, entre otras cosas, apoyar y revitalizar el balance mundial en curso de los progresos realizados en el marco del Acuerdo de París.

El hecho de que la decisión final de la COP 27 repita esencialmente las resoluciones de Glasgow sobre mitigación puede considerarse un éxito a la vista del curso de las negociaciones. A diferencia de la COP 26, Sharm el-Sheikh no sirvió de escenario para lanzar nuevas iniciativas sectoriales más allá del proceso de la CMNUCC.

En la cumbre del G20 de Bali, celebrada paralelamente a la COP 27, varios países desarrollados anunciaron una Asociación para una Transición Energética Justa (JETP, por sus siglas en inglés) con Indonesia, tras un acuerdo similar con Sudáfrica. En diciembre se celebró otro JETP con Vietnam. En los tres casos, grupos de países donantes -entre los que se encuentra Alemania- pretenden ayudar a las economías emergentes dependientes del carbón a descarbonizar sus sectores energéticos.

Balance de París

El primer Inventario Mundial puede considerarse la prueba de fuego de la capacidad del régimen climático de la ONU para conseguir reducciones netas de emisiones que sean coherentes con el objetivo de 1,5 °C. Este proceso quinquenal se puso en marcha en las negociaciones entre sesiones de 2022 en Bonn. Su objetivo es evaluar el progreso colectivo en las áreas de mitigación, adaptación y financiación y compararlo con los puntos de referencia compatibles con París.

Hasta ahora, sin embargo, el proceso no ha avanzado más allá de los diálogos técnicos de expertos. Se espera que concluya en la COP 28 de Dubai y que proporcione un impulso para aumentar significativamente la ambición de las NDC para la próxima fecha límite en 2025. Si los mayores emisores no anuncian en la próxima ronda unos objetivos de reducción masivamente aumentados para 2030 y 2035, el proceso de compromiso y revisión codificado legalmente en el Acuerdo de París de 2015 se enfrentará inevitablemente a una profunda crisis de credibilidad, y con ella la diplomacia climática internacional. Cabe esperar un resultado similar, aunque retrasado, si los países desarrollados no cumplen realmente sus promesas para 2030 o si los JETP anunciados recientemente no colman las esperanzas depositadas en ellos.

Europa tiene deberes

La UE está comparativamente bien situada en cuanto a formulación y aplicación de objetivos. Con un objetivo de reducción neta del 55% para 2030 (año base 1990), casi ningún país desarrollado supera su NDC. Pero la finalización del paquete de medidas Fit-for-55, prevista para 2023, es aún más importante, ya que aplicará el objetivo global de la UE a través de más de una docena de directivas y reglamentos. Un comercio de emisiones más estricto no sólo podría limitar el impacto del cambio inducido por la crisis del gas natural al carbón. Durante la primera semana de la COP 27, el Consejo de la UE y el Parlamento acordaron aumentar la cantidad de eliminación neta de CO2 procedente del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS). Esto permitió al Vicepresidente de la Comisión, Frans Timmermans, anunciar en Sharm el-Sheikh que el nivel de ambición de la UE aumentaría al 57% para 2030.

El debate que se avecina sobre los objetivos para 2035 y 2040 será mucho más polémico dentro de la UE. La Ley Europea del Clima establece que las emisiones netas de gases de efecto invernadero sean nulas en 2050. Para fijar los objetivos intermedios, la ley exige a la Comisión que presente propuestas concretas sobre el camino hacia la neutralidad climática, a más tardar en los seis meses siguientes a la conclusión de cada GST. Cabe esperar una decisión en 2024, año de las elecciones europeas. Con cada paso de cinco años, la cuestión del reparto interno de la carga en la UE será más enojosa, no sólo porque los niveles de ambición en Europa Central y Sudoriental siguen siendo relativamente bajos, sino también porque el objetivo de neutralidad climática para 2050 afecta a la UE en su conjunto, es decir, no tiene que ser alcanzado necesariamente por cada Estado miembro, siempre que otros Estados miembros superen ese objetivo. El objetivo de reducción neta de emisiones del 110% para 2050, anunciado por el nuevo Gobierno de Dinamarca pocas semanas después de la COP 27, podría ser un paso importante en este sentido.

Los objetivos nacionales de emisiones netas negativas para 2050 no sólo amplían el alcance de las negociaciones dentro de la UE. También señalan que, a largo plazo, cabe esperar que los pioneros de la política climática eliminen de la atmósfera cada año más CO2 del que emiten. Los métodos para ello incluyen la forestación o la captura de CO2 del aire ambiente con posterior almacenamiento geológico (Captura y Almacenamiento Directo de Carbono en el Aire, DACCS - véase el Documento de Investigación 8/2020 del SWP). Los últimos informes del IPCC muestran que las vías de emisiones netas negativas son indispensables para alcanzar la marca de 1,5 °C a finales del siglo XXI, tras haber superado temporalmente el umbral a partir de la década de 2030 ("rebasamiento").

Cooperación

Dado que las emisiones mundiales siguen sin disminuir, a pesar del Acuerdo de París, hacer frente a las consecuencias del cambio climático se está convirtiendo en una cuestión política cada vez más acuciante, incluso en el escenario optimista de que el calentamiento global pueda detenerse a mediados de siglo. Si se supera de forma significativa la marca de 1,5 °C, los problemas se agudizarán aún más. La dimensión política de los enormes impactos físicos del cambio climático quedó muy clara en la COP 27. Debido a las prioridades actuales del proceso multilateral, se hizo especial hincapié en las pérdidas y los daños. Por el contrario, la adaptación al cambio medioambiental relacionado con el clima, así como la financiación climática internacional para la adaptación, se han quedado cortas. La promesa de aportar 100.000 millones de dólares anuales en financiación internacional para el clima sólo se cumplirá tras un retraso de varios años. Además, no se están cubriendo las necesidades de financiación estimadas para la adaptación.

Conflicto

Mientras tanto, los delegados siguen luchando por ponerse de acuerdo sobre una definición única de financiación internacional del clima para la CMNUCC. Se está negociando un Nuevo Objetivo Cuantificado Colectivo sobre Financiación del Clima (NCQG). Basado en el anterior objetivo de 100.000 millones de dólares, deberá adoptarse antes de 2024. Tanto el tamaño del nuevo objetivo -literalmente una cuestión entre miles de millones o billones- como las posibles fuentes de financiación están en el orden del día. Mientras que la financiación de la adaptación no suele ser viable sin el apoyo de los gobiernos y, por tanto, requiere fuentes públicas de financiación, los países desarrollados insisten en implicar en gran medida a los inversores privados, habida cuenta de las cantidades necesarias. En este contexto, también se plantea el mencionado conflicto sobre si países como China deben estar obligados a realizar contribuciones, comparables a las de los países desarrollados. Estas negociaciones -así como las relativas a un Objetivo Global de Adaptación (GGA)- avanzaron poco en Sharm el-Sheikh. Hacer frente a los impactos climáticos es, por tanto, un asunto que seguirá ejerciendo una presión cada vez mayor sobre la comunidad internacional, tanto material como políticamente.

En vista de esta presión, de la pérdida de confianza por parte de los países en desarrollo y de los objetivos -al menos a corto plazo- contrapuestos entre seguridad energética y mitigación del cambio climático, se necesitará tacto diplomático para continuar el proceso multilateral con eficacia en tiempos de crisis múltiples. El gobierno alemán ha asegurado en repetidas ocasiones que sus esfuerzos

Tacto diplomático

En vista de esta presión, de la pérdida de confianza de los países en desarrollo y de los objetivos contrapuestos -al menos a corto plazo- entre la seguridad energética y la mitigación del cambio climático, se necesitará tacto diplomático para continuar eficazmente el proceso multilateral en tiempos de crisis múltiples. El Gobierno alemán ha asegurado en repetidas ocasiones que sus esfuerzos por sustituir las importaciones de gas procedentes de Rusia no representan en modo alguno un paso atrás en la ambición alemana de reducir las emisiones. Sin embargo, el hecho mismo de que los países del Sur Global perciban una falta de coherencia ante las medidas -aunque temporales- se ha revelado como un problema para la diplomacia climática de Alemania.

Con el club climático del G7 (véase el comentario 34/2022 del SWP) y el Escudo Global, Alemania ha demostrado ser bastante ingeniosa y flexible cuando se trata de nuevas iniciativas y formas de cooperación. Sin embargo, también será importante anticipar estratégicamente los retos de procedimiento que habrá que superar para llegar a un acuerdo sobre tales iniciativas con socios concretos. Las negociaciones sobre pérdidas y daños en Sharm el-Sheikh lo han demostrado muy claramente.

Autores del estudio
  1. El Dr Marian Feist es asociado de la División de Investigación sobre Cuestiones Globales y del proyecto Green Deal Diplomacy de SWP. 
  2. El Dr Oliver Geden es investigador principal de la División de Investigación sobre la UE y Europa en SWP y autor principal del Sexto Informe de Evaluación del IPCC
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